黨的十八大報告明確提出“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”。城市作為能源消費最集中的區(qū)域，理應成為實施綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展戰(zhàn)略的核心平臺。要轉(zhuǎn)變國內(nèi)城市以往高能耗、高碳排放、高污染的發(fā)展方式，就必須在引領和約束城市發(fā)展的綱領性文件——城市規(guī)劃中全面貫徹帶有兩個轉(zhuǎn)折點的可持續(xù)能源戰(zhàn)略：第一個轉(zhuǎn)折點是城市在能源消費總量增長平緩的基礎上，保持經(jīng)濟的快速增長，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費的相對“脫鉤”

 

  （decoupling）；第二個轉(zhuǎn)折點是城市在保持能源消費總量不變甚至減少的基礎上，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費的絕對“脫鉤”。作為保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在城市規(guī)劃中有效落實的重要工具，城市規(guī)劃（城市總體規(guī)劃、城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃）戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（SEA）必須與時俱進，在堅持將環(huán)境因素納入決策源頭考慮的同時，進一步引入剛性的節(jié)能約束，對城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費規(guī)模與能源結(jié)構(gòu)等進行科學統(tǒng)籌。因此，在新的歷史條件下，亟須將能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA，以使其能夠扮演貫徹節(jié)能減排戰(zhàn)略、建設發(fā)展低碳城市的全新角色。

 

  1 “脫鉤”理論的內(nèi)涵辨析

 

  “脫鉤”理論最早由德國學者提出，被西方國家特別是歐洲國家普遍使用。“脫鉤”理論認為，經(jīng)濟發(fā)展與資源利用、環(huán)境壓力之間的關系表現(xiàn)為兩種：一是資源環(huán)境壓力隨著經(jīng)濟發(fā)展而增加；二是對資源環(huán)境壓力并沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增加，甚至還會減少。第一種關系稱之為“耦合”，第二種關系即為“脫鉤”。

 

  自20世紀80年代以來，西方和國內(nèi)的學者、機構(gòu)紛紛從內(nèi)涵、影響因素、評價模式以及資源環(huán)境壓力的環(huán)境庫茲涅茨曲線驗證等方面對“脫鉤”理論展開研究。其中，關于“脫鉤”的定義不同機構(gòu)或?qū)W者有著各自表述：R. Herman等認為“脫鉤”是最終產(chǎn)品物質(zhì)重量隨時間而逐漸減少以及單位最終產(chǎn)品產(chǎn)出的污染物量的減少[1]；OECD關于“脫鉤”的定義則是，在某一時期內(nèi)，當環(huán)境壓力的增長比它的經(jīng)濟驅(qū)動因素（人均GDP）的增長慢時，就是環(huán)境退化與經(jīng)濟增長“脫鉤”[2]；陳效逑認為，“脫鉤”是指單位經(jīng)濟產(chǎn)值的物質(zhì)使用或伴生廢棄物數(shù)量絕對和相對減少[3]。

 

  綜合各類研究可以看出，“脫鉤”的類型既包括以資源消耗強度或污染物排放強度的降低為標準的相對“脫鉤”，也包括以資源消耗量或污染物排放量的絕對減少的絕對“脫鉤”。因此，本文將“脫鉤”理論的內(nèi)涵歸結(jié)為三方面：第一，“脫鉤”理論著力于在人口迅速增長的情況下，追求經(jīng)濟增長目標的同時，把資源環(huán)境壓力降到最低；第二，“脫鉤”理論強調(diào)在同樣甚至更少的物質(zhì)基礎上獲得更多的產(chǎn)品與服務；第三，“脫鉤”表現(xiàn)為系統(tǒng)兩端的物質(zhì)減量化，既包括生態(tài)系統(tǒng)進入到經(jīng)濟系統(tǒng)中物質(zhì)投入量的減少，也包括經(jīng)濟系統(tǒng)輸出到生態(tài)系統(tǒng)中的廢物量減少。

 

  2 能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的必要性2.1 能源約束下城市規(guī)劃SEA現(xiàn)存的問題

 

  總體來看，開展城市規(guī)劃SEA在遏制生態(tài)環(huán)境惡化、優(yōu)化城市空間與產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重要作用。但在已有實踐中，絕大多數(shù)均未在評價過程中體現(xiàn)出可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略，充分反映出能源約束對于城市發(fā)展模式的影響與制約，這與城市規(guī)劃SEA在新形勢下應肩負起的轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟增長方式、推動構(gòu)建兩型社會的重要職能存在較大差距。具體來看，現(xiàn)有城市規(guī)劃SEA主要存在以下問題：

 

  第一，重視生態(tài)環(huán)境要素而輕視能源資源要素。當前，我國城市規(guī)劃較少介入可持續(xù)能源戰(zhàn)略的制定與實施。分析已有的城市規(guī)劃SEA案例可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有報告的內(nèi)容均涉及大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、固體廢物、水資源、土地資源等資源環(huán)境要素，并基于這些要素對城市發(fā)展目標、空間布局、環(huán)境目標的合理性與可行性進行了分析[4]。然而，關于城市能源發(fā)展現(xiàn)狀、規(guī)劃實施對城市能源需求的影響預測以及基于能源“脫鉤”目標的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理性分析等方面的內(nèi)容較為單薄，并且缺乏系統(tǒng)性與針對性。在城市層面的能源專項規(guī)劃嚴重缺位的情況下，城市規(guī)劃SEA沒有起到在規(guī)劃中貫徹可持續(xù)能源戰(zhàn)略的責任。

 

  第二，重視相對“脫鉤”目標而缺少關于絕對“脫鉤”目標的論證與分析?！笆晃濉逼陂g20%約束性節(jié)能目標的提出是我國在能源領域對“脫鉤”理論的初步實踐?；诩s束性節(jié)能目標在層層分解后必將落實到城市這一層面的考慮，大連、深圳等城市規(guī)劃SEA的實踐案例增加了對規(guī)劃目標年城市萬元GDP能耗的預測及可達性分析。然而，萬元GDP能耗是表征經(jīng)濟增長與能源消費相對“脫鉤”的指標，其實質(zhì)是能源效率的提升，而非能源需求絕對壓力的下降。換言之，現(xiàn)有城市規(guī)劃SEA偏重于相對“脫鉤”指標分析、預測的評價思路并未能抓住當前我國城市能源可持續(xù)發(fā)展問題的要害。

 

  第三，重視能源供需平衡分析而較少反映城市發(fā)展的節(jié)能訴求。當前，我國已完成由“開源型”能源戰(zhàn)略向“節(jié)能型”能源戰(zhàn)略的徹底轉(zhuǎn)變。在此背景下，我們必須將節(jié)能理念體現(xiàn)于城市規(guī)劃SEA的全過程，從能源“脫鉤”的角度評價規(guī)劃制定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主導產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)、人口等發(fā)展目標的合理性。然而，已有的城市規(guī)劃SEA實踐首先關心的是著眼于城市能源供應保障的能源供需平衡分析，較少關注城市產(chǎn)業(yè)部門與居民生活的能效水平、節(jié)能潛力、及能源消費規(guī)模，缺乏從節(jié)能角度提出經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”的具體途徑及措施。因此，這種評價思路使得城市規(guī)劃SEA難以發(fā)揮促進城市規(guī)劃由“能源供給導向型”向“能源需求管理型”轉(zhuǎn)變的重要作用。

 

  2.2 能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的必要性2.2.1 落實循環(huán)經(jīng)濟理念

 

  “脫鉤”理論充分體現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟效率的思想，其核心就是提高資源能源利用效率，而這在本質(zhì)上與循環(huán)經(jīng)濟首要遵循的“減量化”原則相一致。因此，“脫鉤”理論是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成。事實上，約束性節(jié)能目標本就屬于循環(huán)經(jīng)濟減量化指標，它的提出是我國對能源“脫鉤”

 

  理論在宏觀調(diào)控中的具體實踐。通過在評價過程中導入表征城市經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”水平的指標，能很好地克服僅僅重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步所帶來的結(jié)構(gòu)與技術(shù)節(jié)能效應，而忽視城市經(jīng)濟規(guī)模不斷增長所導致的能源消費反彈效應的不足，從而推動城市能源消費朝著循環(huán)經(jīng)濟首要倡導的“減量化”方向發(fā)展。

 

  2.2.2 促進低碳城市建設

 

  城市聚集了全世界50%以上的人口，溫室氣體排放占全球總量的75%?？梢哉f，低碳經(jīng)濟的核心就在于低碳城市，在發(fā)展過程中控制城市規(guī)模，建立低碳產(chǎn)業(yè)體系、倡導低碳生活，消費低碳能源，提升能源效率以盡可能減少碳排放。通過在城市規(guī)劃SEA框架內(nèi)引入能源消費相對、絕對“脫鉤”的評價指標，充分發(fā)揮其約束性、前導性作用以促進制定低碳的產(chǎn)業(yè)、能源、交通、消費等方面的規(guī)劃目標，從而為城市減排溫室氣體做出貢獻。

 

  2.2.3 豐富城市規(guī)劃SEA的職能

 

  能源“脫鉤”理論充分體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的核心思想，是循環(huán)經(jīng)濟理念在能源領域的具體延伸。隨著循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，城市中“兩高一資”型產(chǎn)業(yè)逐漸會被淘汰，取而代之的是“低能耗、低污染、高效率”的新型產(chǎn)業(yè)，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展直接推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化。因此，融入能源“脫鉤”理論不僅可以豐富、完善城市規(guī)劃SEA的評價內(nèi)容與思路，而且還使其真正具備了加強城市宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的全新職能。

 

  3 能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的重要途徑——設置產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能評價專題

 

  本文認為，基于節(jié)能角度對現(xiàn)有內(nèi)容框架進行擴展是能源“脫鉤”理論融入城市規(guī)劃SEA的重要途徑，即改變現(xiàn)有能源相關內(nèi)容僅僅局限于能源供需平衡分析或能源保障能力分析，設置單獨的篇章進行更為系統(tǒng)、深入、全面地分析城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性以及約束性節(jié)能目標的可達性，并將其命名為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題。

 

  3.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題的評價技術(shù)路線

 

  產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題的評價思路是，在詳細評價城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用現(xiàn)狀的基礎上，深入規(guī)劃內(nèi)容，識別、篩選城市規(guī)劃中的城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、綜合交通體系、能源基礎設施、循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護等直接或間接影響能源需求與節(jié)能的規(guī)劃內(nèi)容，并在總結(jié)分析規(guī)劃存在問題的基礎上，對城市當前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、節(jié)能驅(qū)動因素以及產(chǎn)業(yè)部門的能源消費“脫鉤”水平進行分析，進而基于情景分析預測規(guī)劃目標年的能源需求，然后對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能進行綜合、全面的評價，并據(jù)此提出規(guī)劃調(diào)整建議、措施。具體路線圖見圖1。

 

  3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能專題內(nèi)容框架

 

  3.2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用現(xiàn)狀分析與評價

 

  首先，對城市經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟年均增長率、主導產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進行全面調(diào)查，鑒于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化是影響城市節(jié)能水平的國情，重點評價產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)水平。然后，從城市總體、工業(yè)、居民生活等方面進行能源利用現(xiàn)狀分析與評價，重點包括能源消費結(jié)構(gòu)、能源消費彈性系數(shù)、萬元GDP能耗、萬元工業(yè)增加值能耗、重點高耗能產(chǎn)品能耗、居民人均生活能源消費等內(nèi)容。在此基礎上，總結(jié)分析城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用方面存在的主要問題，并從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能水平、可再生能源利用等角度剖析其原因。

 

  3.2.2 能源需求驅(qū)動因素識別

 

  全面進行規(guī)劃分析，結(jié)合規(guī)劃特點以及現(xiàn)存主要問題，利用環(huán)境影響評價矩陣識別、篩選城市規(guī)劃方案對節(jié)能、能源需求可能產(chǎn)生影響的方式、機制與強度，在此基礎上應用專家咨詢法明確與能源密切相關的規(guī)劃內(nèi)容。

 

  3.2.3 產(chǎn)業(yè)與節(jié)能發(fā)展目標及評價指標體系

 

  產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標是在微觀、中觀、宏觀三個層次上實現(xiàn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化升級；節(jié)能發(fā)展目標是首先實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費的相對“脫鉤”，進而在未來實現(xiàn)絕對“脫鉤”。需指出的是，絕對“脫鉤”有兩方面內(nèi)涵：一是確保未來城市能源消費總量出現(xiàn)拐點；二是在保證能源消費總量出現(xiàn)拐點的前提下，爭取盡早實現(xiàn)化石能源消費出現(xiàn)拐點。

 

  為使可持續(xù)能源戰(zhàn)略與城市規(guī)劃在各個層次、環(huán)節(jié)相融合，在城市規(guī)劃中融入能源“脫鉤”理論最直接的切入點就是引入能夠表征經(jīng)濟增長與能源消費分離的評價指標，這些指標不僅應包括宏觀與中觀的能源經(jīng)濟效率指標，還應包括微觀的物理能源效率指標。同時，為體現(xiàn)能源約束對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約作用，還應設置能夠反映城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性、高度化的評價指標，具體如表1所示。

 

  3.2.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段評價

 

  一般來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段會隨城市發(fā)展而呈現(xiàn)出階段性特征，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段具備不同的能源消耗特征。因此，摸清產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段，是全面認識城市經(jīng)濟增長與能源消費的協(xié)調(diào)性與耦合關系的重要一步。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的衡量與劃分，主要是通過人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等主流判斷標準加以綜合分析與評價。

 

  3.2.5 節(jié)能驅(qū)動因素分析

 

  節(jié)能的主要途徑是結(jié)構(gòu)節(jié)能與技術(shù)節(jié)能。所謂“結(jié)構(gòu)節(jié)能”是指通過合理調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而間接達到的節(jié)能效果，“技術(shù)節(jié)能”則是指由于產(chǎn)業(yè)部門的物理能源效率提升所達到的節(jié)能效果。節(jié)能驅(qū)動因素分析的任務是分析城市在一定歷史時期內(nèi)的總能源強度變化以及工業(yè)部門能源強度的變化趨勢，分解結(jié)構(gòu)與技術(shù)節(jié)能的貢獻份額，指明規(guī)劃期內(nèi)城市節(jié)能的工作重點，為完成城市約束性節(jié)能目標及制定相應對策和建議提供科學依據(jù)。

 

  3.2.6 經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”水平分析與評價評價城市經(jīng)濟增長與能源消費的“脫鉤”水平需要掌握經(jīng)濟——能源關系曲線的發(fā)展走勢。以人均GDP作為自變量，以能源強度、一次能源消費總量、化石能源消費總量作為因變量，通過擬合一元三次或一元二次曲線分別進行環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）假說驗證，分析三種經(jīng)濟——能源關系曲線與EKC曲線之間的差距，評價城市經(jīng)濟增長與能源消費的相對與絕對“脫鉤”水平。

 

  3.2.7 基于情景分析的能源需求預測

 

  通過對經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口、城市化水平、居民消費水平等情景參數(shù)進行量化設定，構(gòu)建基準（規(guī)劃）情景、粗放發(fā)展情景、強化節(jié)能等情景方案。在情景分析的基礎上，利用LEAP、IPAC-AIM等數(shù)學模型預測規(guī)劃目標年的城市一次能源消費、化石能源消費、能源強度、各產(chǎn)業(yè)部門能源消費以及生活能源消費，根據(jù)預測結(jié)果分析不同情景下由于能源消耗所產(chǎn)生的資源環(huán)境壓力以及對城市經(jīng)濟、社會發(fā)展的制約作用。

 

  3.2.8 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能綜合評價

 

  首先，根據(jù)分解落實到城市的約束性節(jié)能指標對各情景進行節(jié)能目標可達性分析，并從技術(shù)與結(jié)構(gòu)節(jié)能的角度剖析影響目標達成的深層原因。然后，對各情景的經(jīng)濟——能源關系曲線進行EKC假說驗證，評價其能源“脫鉤”水平，判斷城市未來經(jīng)濟增長與能源消費是否會發(fā)生絕對“脫鉤”，并預測其拐點位置。通常情況下，如果經(jīng)濟——能源關系曲線能夠驗證EKC假說，這就說明該情景的能源利用是可持續(xù)的。最后，根據(jù)錢納里、庫茲涅茨、霍夫曼等工業(yè)化階段劃分標準，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、能源密集型產(chǎn)業(yè)與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)模、主導產(chǎn)業(yè)選擇等角度對城市規(guī)劃的相關內(nèi)容進行全面的合理性分析。

 

  3.2.9 規(guī)劃調(diào)整對策與建議

 

  基于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能的現(xiàn)狀問題以及城市規(guī)劃中存在的不合理內(nèi)容，從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、轉(zhuǎn)變生活消費方式、建立高效、節(jié)能、低碳的能源體系等角度提出基于實現(xiàn)經(jīng)濟增長與能源消費“脫鉤”的保障措施以及規(guī)劃調(diào)整對策與建議。

 

  4 結(jié)語

 

  與其他類型規(guī)劃相比，城市規(guī)劃由于更具戰(zhàn)略性、綜合性和長期性，對于我國城市節(jié)能戰(zhàn)略的實施具有更廣泛與深遠的影響。因此，城市規(guī)劃SEA是能源“脫鉤”理論最適合的融合平臺。本文提出的以約束性節(jié)能目標為剛性約束、以能源消費絕對“脫鉤”為柔性約束的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能評價技術(shù)路線，遵循了微觀、中觀、宏觀相結(jié)合的邏輯思路，不僅實現(xiàn)了城市規(guī)劃SEA在指導理論、內(nèi)涵與內(nèi)容層面上的三重擴展，而且增強了SEA的有效性與實用性，使其能夠真正肩負起加強宏觀調(diào)控、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、確?？沙掷m(xù)能源戰(zhàn)略在城市規(guī)劃中得以貫徹執(zhí)行的全新職能.